以深化“多规合一”改革为主线推进海南行政区划体制改革(总第1250期)

  时间:2019-08-21

  总第1250 

  2019614 

    以深化“多规合一”改革为主线推进海南行政区划体制改革 

  10条建议) 

      中国(海南)改革发展研究院课题组 

  与国内11个自由贸易试验区不同,海南是在全岛3.54万平方公里范围内探索建设中国特色自由贸易港;与国际其他自由贸易港不同,海南是在农村占相当大的比重的情况下建设自由贸易港。海南的资源要素配置、城乡关系、行政区划结构等要与全岛建设自由贸易港的特点相适应。 

  按照《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出的“推进海南行政区划改革创新,优化行政区划设置和行政区划结构体系”的要求,就推动与海南自由贸易港建设相适应的行政区划体制改革,提出如下建议。 

  一、以深化“多规合一”改革为主线 

  1.在现有行政区划不做大调整的前提下尽快形成“六个统一”的整体格局 

  1)统一土地资源利用。强化海南省级政府对全省土地的统筹利用,将分散在不同部门管理的耕地、林地、国有农场等土地资源统一到一个部门管理;严格执行土地统一收购储备、统一开发管理、统一公开供应、统一规划海岸线资源;严格土地审批,把稀缺土地资源配置到产业发展好的重点项目上,限制最低地价,提高平均地价,提高土地资源综合利用效益。 

  2)统一基础设施建设。统筹推进海南全省公路、机场、码头等交通、供水供电供气、排污、电信等基础设施的互联互通,加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合基础设施网络。 

  3)统一产业布局。坚持“规划衔接、突出特色、发挥优势、集群集聚”的原则,扬长避短,优势互补,优化产业布局,推动形成海南全省统一、合理的产业分工协作关系,避免因行政壁垒造成“遍地开花”、同质竞争和资源的低效利用。 

  4)统一城乡发展。强化海南省级政府在推进城乡融合发展中的作用,在城乡空间规划、市场要素资源配置、公共服务资源配置、社区管理等方面打破城乡分治局面,实现城乡经济、社会发展制度上的统一。例如,率先取消城乡二元户籍制度,建立以身份证号为唯一标识、全省统一的居住证管理制度,促进人口自由流动;推进城乡社区管理体制一体化,加大对社区的放权,加快推进社区自治。 

  5)统一环境保护。建立海南省环保“大部门制”,整合分散在各职能部门的环境行政权,统一集中到环境保护行政主管部门;实现城乡环境保护体制一体化;与国际接轨,建立最严格的生态环境保护指标评价体系;实施最严格的生态环境问责制。 

  6)统一社会政策。在全省重点推进城乡义务教育、公共卫生和基本医疗保险、基本社会保障、公共就业服务、公共文化服务体制一体化;做好省内与省际间社会保障制度的对接。 

  2.强化省级统筹,市县配合 

  通过以“六个统一”为重点的行政体制改革,建立以省级统筹为主、市县具体落实的行政管理新体制。明确“六个统一”由省级统筹,具体执行责任在市县。强化省级统筹推动、协调区域利益的同时,调动和发挥市县的积极性,形成合力。 

  3.服务于打造全省经济增长级的目标做局部行政区划调整 

  服务于“海澄文”一体化综合经济圈建设,在不改变市县行政建制的前提下,为加快省会中心城市发展,建议将与海口市直接相联的部分乡镇划入海口市;服务于“大三亚”旅游经济圈建设,建议将三亚邻近市县的部分乡镇划入三亚市。 

  二、以实现全岛资源利用效益最大化为目标 

  4.以“六个统一”明显提高土地资源利用效益 

  1)稀缺的土地资源是海南最大的后发优势。作为国家重大战略,海南自由贸易港土地等重要资源的价值将进一步提升。但受19个市县分割分治的行政格局等因素制约,全省土地资源利用效益较低。2018年海南每平方公里土地产出的GDP0.137亿元,仅相当于广东全省的25.4%、台湾的12.7%、香港的0.63%、新加坡的0.41% 

  2)通过加快全省土地利用统一,盘活存量土地资源,优化土地资源配置,由此明显提高土地等重要资源利用效益。优化海南行政区划结构,对抑制部分市县最高地价、提高全省平均地价,进而提高全岛土地及相关资源综合利用效益将产生重要作用。如果到2020年海南土地资源利用效益达到广东省2018年的50%左右,估计将会有9000亿元左右的资本需求;如果到2025年达到香港2018年的5%,估计将会有3万亿元以上的资本需求;如果到2025年达到新加坡2018年的5%,估计将会有5万亿元以上的资本需求。 

  5.以“六个统一”明显提高海洋资源利用效益 

  1)提升海洋资源利用效益空间巨大。尽管海南管辖的海洋面积占全国的2/3,但从海洋资源利用效益看,2018年海南海洋经济产值仅为山东的8.75%、广东的7.24%;海南单位海岸线海洋经济密度仅为广东的15.5%、山东的15.1%。到2020年,若海南单位海岸线海洋经济密度达到广东或山东的50%,则全省海洋生产总值将超过4500亿元。 

  2)通过加快全省基础设施统一,整合全省港航资源,由此大幅提升海洋资源利用效益。海南海洋资源利用效益不高,很大程度上源于省内港航资源和毗邻省际港航资源没有形成合力机制,甚至存在相互掣肘的现象。整合海口港、洋浦港等港航资源,彻底改变“散、乱、弱、小、低”的现状,以整体港航资源优势融入国际陆海贸易新通道和粤港澳大湾区建设,不仅将为建设海南自由贸易港经济腹地提供重要基础,也将使海南成为“联通陆海、贯通南北、联接带路”的重要枢纽,并在提高海洋资源利用效益方面取得重大突破,推动全省海洋经济向质量效益型转变。 

  6.以“六个统一”打造区域经济增长极 

  1)缺少经济增长极是海南自由贸易港建设面临的突出矛盾。广州、深圳两市的GDP总和占广东全省的比重达到50%左右,成为广东的两大经济增长极,对周边地区产生较强的集聚和辐射带动作用。目前,海口、三亚两市作为海南较为发达的城市,两地GDP总和占海南全省的比重长期维持在40%左右。由此看来,需要尽快打造1-2个能够带动全省、辐射周边的经济增长极。 

   2)通过加快全省产业布局统一,提高生产效率,由此打造区域经济增长极。根据区域资源分布特点,突破资源利用的地区壁垒,形成产业分工明确、差异化发展的合理布局,优先把海口、三亚等中心城市发展成为经济强市,增强对周边市县的集聚和辐射能力,促进全省经济较快增长。 

  7.以“六个统一”明显提高公共资源配置效率 

  1)通过统筹全省公共服务资源,由此实现城乡基本公共服务均等化目标。与发达地区相比,海南教育、医疗等基本公共服务发展滞后。例如,2017年海南每千人口执业(助理)医师为2.24,低于全国(2.44人)平均水平,与江苏(2.70人)、浙江(3.16人)等发达地区差距更大。通过行政区划调整,将土地增值收益的1/3左右用于改善民生,将显著提升海南公共服务水平,缩小与发达省市差距。与此同时,通过统一城乡发展、统一社会政策,能够有效地缩小城乡、区域、不同社会群体之间基本公共服务的差距。 

  2)通过统筹全省环境保护,由此走出一条绿色发展的新路子。良好的生态环境是海南发展的最大资本。从近年来的情况看,市县分割分治的行政体制不仅造成了一定程度上的资源过度开发,而且加大了相邻市县间、上下游间生态环境治理的难度。加快推进全省环境保护统一,有利于统一生态布局和环境治理,创新生态环境保护的体制机制,推动海南自由贸易港健康可持续发展。 

  8.以“六个统一”明显提高政府行政效能 

  1)政府行政效能低、营商环境不优、市场活力不足等问题实际反映出行政体制改革和行政区划调整与经济社会发展的不相适应。根据万博经济研究院发布的《2018年中国营商环境指数研究报告》,海南软环境指数排名26位,处在全国下游;根据粤港澳大湾区研究院发布的《2018年中国城市营商环境评价报告》,省会城市海口处在第26位,也位于下游水平。行政条块组织的经济管理体制,使全省资源配置效益大大降低,弱化了整体管理效能和市县间的横向联系。 

  2)以“六个统一”破除资源利用的行政分割和地区壁垒,集聚市县协调发展的合力。通过区划调整,强化省级政府在统筹资源统一开发方面的作用,提高全省规划、建设的科学性、合理性和有效性;避免市县政府在经济开发上的同质竞争和行政资源的过度浪费;推动市县政府职能转变,将更多精力放在提高公共服务、社会治理和环境保护上,形成海南自由贸易港建设发展的动力。 

   三、以改革创新、稳妥易行为重要原则 

  9.坚持改革创新的原则 

  1)“省直管县”体制的创新举措。以“六个统一”为重点深化“多规合一”改革,是在加快探索建设海南自由贸易港进程中,赋予“省直管县”体制新的内涵,是进一步完善“省直管县”体制的重要举措。 

  2)行政区划体制改革的创新举措。以“六个统一”为重点深化“多规合一”改革,有利于打破区域、城乡间的体制壁垒,明显提高全岛资源利用效益;有利于明显提高行政效能,并为按照“一个大城市”的思路推进海南行政区划体制调整与改革奠定重要基础。 

  10.坚持稳妥易行的原则 

  1)推进“六个统一”的改革见效快、阻力小。以“六个统一”为重点深化“多规合一”改革,不涉及较大规模的行政关系变动,改革难度比较小,比较容易得到各方面的支持,形成改革合力。 

  2)发挥海南地小人少的独特优势。相比其他省份,海南土地面积小,人口少,19个市县总体处于低水平的均衡状态,又实行的是“省直管县”的体制,推进“六个统一”,强化省级统筹,由此打破市县、城乡间的体制壁垒,相对比较容易。 

  3)“多规合一”改革为实现“六个统一”奠定了基础。作为全国第一个省域“多规合一”改革试点,海南已经在空间规划统一方面迈出了重要一步。在规划统一的基础上,海南深化“多规合一”改革,有条件在土地利用、基础设施建设、产业布局、城乡发展、环境保护、社会政策上实现“六个统一”,由此为探索建设海南自由贸易港奠定重要基础。 

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